La incompetencia de la Junta de Andalucía para regular sobre el abastecimiento del agua en la cuenca del Guadalquivir

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EDAR El Copero

El derecho de aguas es una de las áreas de trabajo en las que destaca nuestro despacho de abogados. Tanto la experiencia de nuestro fundador, Antonio Pérez Marín, que trabajó en la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir como funcionario del Cuerpo Técnico de Administración Civil del Estado desde el año 1962 y Abogado externo hasta el año 1985, como las sentencias ganadas en este campo nos han convertido en referentes del sector.

Continuando en esa línea, Juan Luis Pérez Marín, socio director de Pérez Marín Abogados, presenta en nuestro blog un interesante artículo sobre la posible incompetencia de la Junta de Andalucía para regular cuestiones que afectan el abastecimiento urbano del agua dentro de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir. El estudio es concluyente, “la factura del agua que nos llega al domicilio podría ser nula de pleno derecho”. Sin más preámbulos, lo dejamos aquí tal y como él lo ha concebido:

1. El ciclo urbano del agua.

El ciclo urbano del agua contempla el recorrido que hace la misma desde su captación o captaciones por el concesionario de aguas para el abastecimiento urbano hasta que sale en forma de efluente de las Estaciones Depuradoras de Aguas Residuales (en adelante EDAR), y es devuelta de ésta forma al dominio público hidráulico en las condiciones impuestas por la preceptiva autorización de vertidos que ha de emitir el Organismo de Cuenca a su titular.

Los Ayuntamientos o las empresas públicas o mixtas de abastecimiento son, normalmente, los titulares de la concesión de aguas púbicas para el abastecimiento urbano, y también son los titulares de la autorización de vertidos. Ambos permisos (concesión de aguas y autorización de vertidos) los ha de otorgar el Organismo de Cuenca al que pertenezca la localidad por estar dentro del perímetro o Demarcación Hidrográfica.

El concesionario tras la captación de agua, debe conducirlas hasta las llamadas ETAPs (Estaciones de Tratamiento de Agua Potable) para potabilizarla y que sean aptas para el consumo humano. Posteriormente se suele almacenar en grandes depósitos y, a continuación se distribuye a través de una red de abastecimiento de agua hasta que llega a los usuarios finales.

Una vez usada, esa agua pasa al sistema de alcantarillado y se conduce a través de colectores hasta la EDAR de cada municipio, donde se depura y devuelve al ciclo hidrológico, al dominio público hidráulico, vertiendo el efluente que previamente ha debido de autorizar el Organismo de Cuenca al que pertenezca la localidad.

El recorrido del agua hasta llegar al grifo y salir depurada tras su paso por las EDARs hasta su devolución al dominio público hidráulico genera gastos, que nos son liquidados en forma de tributos a los usuarios finales, que los abonamos a través de la factura del agua. La pregunta que nos hacemos es la siguiente; ¿Qué Administración es la competente para liquidarnos los gastos que generan todas las infraestructuras del agua?

En el siguiente apartado daremos respuesta a la pregunta formulada, pero antes adelantamos la conclusión sacada tras el análisis de la respuesta; Las facturas del agua en las localidades bañadas por la Cuenca del Guadalquivir pudieran ser nulas por incompetencia de la Junta de Andalucía para regular cuestiones sobre el suministro domiciliario del agua dentro de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir.

2. Posible nulidad del Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua, Decreto 120/1991, de 11 de junio, modificado por Decreto 327/2012, de 10 de julio, y de los actos de aplicación.

Para desarrollar esta cuestión diferenciemos suministro del agua en alta y suministro en baja.  Es verdaderamente clarificadora la síntesis que ofrece CLAVERO ARÉVALO[1], que rescatamos para la ocasión:

“En el consumo privativo del agua hay que diferenciar el que se produce en alta y el que se realiza en baja. El primero se refiere principalmente al que las Confederaciones suministran a las Comunidades de Regantes, a los Ayuntamientos y empresas públicas de éstos y a sus concesionarios, a los aprovechamientos hidroeléctricos y a las empresas industriales y agrícolas con abastecimiento directo e independiente. Este consumo en alta se rige por el régimen económico-financiero de la Ley de Aguas.

El consumo en baja es el que realizan los agricultores miembros de una Comunidad de Regantes mediante la distribución que ésta lleva a cabo del agua por ella recibida en alta y los que efectúan los ciudadanos y entidades mediante el contrato de suministro con el Ayuntamiento, con la empresa pública de éste o con la empresa concesionaria, del agua por éstos recibida en alta.”

La factura del agua domiciliaria comprende los gastos que se generan por las infraestructuras hidráulicas “en alta” (pantanos, canales, grandes presas etc), como las que se generan en baja (ciclo urbano del agua). El importe de los tributos como de los cánones que se genera “en alta” para que sean repercutidos en la factura urbana del agua, se le tiene que facilitar anualmente a la Entidad suministradora por los organismos competentes del Estado y de la Junta de Andalucía, según proceda el origen de la infraestructura y la delimitación de la cuenca hidrográfica (inter o intracomunitaria). También según el tramo y la circunstancia el Ayuntamiento respectivo emitirá su liquidación. Pero es la Entidad Suministradora la que confeccionará la tarifa con todos los gatos (en alta y en baja), que mediante la correspondiente liquidación, se pasará al cobro del titular del contrato domiciliario de abastecimiento.

En definitiva, quienes tienen la competencia en Andalucía para gestionar los recursos hídricos son:

a) En la Cuenca del Guadalquivir: la Confederación Hidrográfica del mismo nombre, que aprobará los cánones y tarifas de utilización del agua (art. 114 TRLA) a los beneficiarios, tal y como prevé el citado artículo, siendo el uso prioritario el abastecimiento humano, y su titular el Ayuntamiento que tenga la concesión o autorización, según los casos.

b) En las Cuencas intracomunitarias andaluzas, vertientes Atlántica y Mediterránea: el órgano competencial de la Junta de Andalucía, que aprobará primero y liquidará después los cánones de mejora, servicios generales e infraestructuras, por el uso de abastecimiento domiciliario a los Ayuntamientos, y éstos a su vez, bien directamente bien por gestión indirecta, a las Entidades Suministradoras de agua potable.

c) Por último, los Ayuntamientos vía Ordenanzas para financiar las infraestructuras locales destinadas a este servicio domiciliario de agua potable.

A todos los andaluces, sin distinción, nos llega la factura del agua a través de los Ayuntamientos o de las empresas que suministran el servicio público del ciclo urbano (EMASESA, ALJARAFESA, entre otras muchas) por aplicación del Reglamento del Suministro Domiciliario del Agua aprobado por Decreto 327/2012, de 10 de julio.

Nuestra posición jurídica parte de que la competencia para regular el suministro para el abastecimiento domiciliario del agua en las cuencas intercomunitarias,- como la del Guadalquivir,- es de competencia Estatal. Por ende, el Reglamento de Suministro Domiciliario de Agua, Decreto 120/1991, de 11 de junio, modificado por Decreto 327/2012, de 10 de julio pudiera estar viciado de nulidad por falta de competencia, así como los actos de aplicación del mismo, como la factura del agua que nos llega al domicilio.

La Junta de Andalucía en la exposición de motivos de la referida norma, se aplica tres títulos competenciales para defender su regulación y la plena vigencia del Reglamento que estamos analizando. La que nos interesa, el agua, entiendo que no la tiene, por lo siguiente:

Dice así la exposición de motivos del Reglamento de Suministro Domiciliario:

“El título competencial que ampara al presente Decreto es el art. 50 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo (RCL 2007, 548), de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, por virtud del cual la Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos y las aguas subterráneas cuando su aprovechamiento no afecte a otro territorio”.

Conforme a la propia atribución competencial arriba transcrita solo sería de aplicación el Reglamento de Suministro Domiciliario a las localidades por las que discurran cursos de agua de las Demarcaciones Hidrográficas de las Cuencas Hidrográficas intracomunitarias andaluzas, esto es, la Demarcación Hidrográfica del Guadalete-Barbate, la del Tinto-Odiel-Piedras y la Demarcación Hidrográfica de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas (parte de Huelva, parte de Cádiz, parte de Málaga, parte de Granada y parte de Almería).

La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional (Sentencia 30/2011, de 16 de marzo, RTC 2011/3), cuyo pronunciamiento afecta al Estatuto de Autonomía de Andalucía, además de anular el art. 51 del citado Estatuto por el que la Junta de Andalucía se arrogaba competencias exclusivas sobre aguas del Guadalquivir que transcurren por su territorio, nos indica cómo hemos de interpretar el art. 50 del EA. El razonamiento es irrefutable:

“Tampoco puede prosperar la impugnación del art. 50.1.a) EAAnd, recurrido con el argumento de que, al no especificar que las competencias allí referidas se proyectan sobre las aguas que <<únicamente>> transcurran por territorio andaluz, incurre en una ambigüedad buscada a propósito para dar cabida a interpretaciones antagónicas y, por tanto, contrarias al principio de seguridad jurídica. Como es evidente, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del art. 51 EAAnd, en tanto que excepción del art. 50 EAAnd, supone la pervivencia de este último como norma que no admite ni permite otro criterio territorial que el de las aguas que transcurran íntegramente por Andalucía”.

Esto nos lleva a poder afirmar que tras la STC que declara inconstitucional y nulo el art. 51 EA, el Reglamento que estamos analizando pudiera ser igualmente nulo e inaplicable en todas las localidades bañadas por la Cuenca del Guadalquivir. Por esta misma razón, cualquier factura del agua en el referido territorio andaluz que se impugne por tal motivo, pudiera tener visos de prosperar.

El resto de títulos competenciales que se arroga la Junta de Andalucía en el Reglamento para el Abastecimiento Domiciliario (industria y defensa y protección de los consumidores y usuarios) en nada afecta a la NULIDAD del Reglamento, entiendo que son competencias accesorias de la principal, que carecen de sentido si la competencia principal, la de la gestión del AGUA, deviene nula. ¿De qué sirve regular el calibre de las conducciones, los equipos de medida del agua, el dimensionamiento de las instalaciones, si sobre el contenido de esas instalaciones -el agua- no se dispone de competencia?

Lo dicho, la factura del agua domiciliaria en la cuenca del Guadalquivir pudiera ser nula o ineficaz al ser dictado por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia y del territorio (artículo 47 Ley 39/2015 de PAC AAPP).

FDO: Juan Luis Pérez-Marín Benítez


[1] CLAVERO ARÉVALO, M.: Prólogo a la segunda edición del libro “Los problemas del régimen económico-financiero del dominio público hidráulico”, de ÁLVAREZ RICO, ÁLVAREZ-RICO GARCÍA Y PÉREZ MARÍN, Comares, Granada, 2002, segunda edición

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